La negociación, el diálogo, es uno de los más eficaces instrumentos para solucionar conflictos, especialmente en ocasiones en que se producen polarizaciones que llevan a posiciones aparentemente irreconciliables. En este artículo me referiré a algunos casos que fueron resueltos, o por lo menos encaminados a una solución, mediante el diálogo. Y, finalmente, compartiré unas breves reflexiones a modo de conclusiones
Por HUGO DE ZELA
Consolidación de la democracia en la región
Hubo una prolongada negociación colectiva en la región para afirmar la democracia como sistema de gobierno. Fue un proceso complejo, con múltiples actores, desarrollado a lo largo de varias décadas, que tuvo avances y retrocesos, pero que permitió llegar a resultados positivos.
Este camino tuvo un hito con la introducción del concepto “democracia” en la Carta de la OEA, en 1948, entendida como sistema opuesto al comunismo. Ello justificó diversos episodios de intervencionismo de Estados Unidos, y la condonación por la OEA de múltiples golpes de Estado, en nombre de la democracia. Sin embargo, al mismo tiempo, surgieron en la región dictaduras militares de orientación socialista.
A comienzos de los años 70, algunos gobiernos militares en la región empezaron a debilitarse, mientras que otros permanecieron por varios años más. En ese marco, fueron surgiendo los primeros movimientos de recuperación de la democracia, en algunos países de América del Sur. Ayudó a ello una corriente de afirmación de la defensa de los derechos humanos, apoyada con la intensificación de la acción de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, despertando mayor conciencia sobre el respeto a los mismos.
Hacia fines de los 80, las dictaduras en la región finalizan y se agudiza el conflicto en América Central. Ello impulsó a los países de la región, como una respuesta al intervencionismo norteamericano, a la acción internacional para la defensa de la democracia. Se crea entonces el Grupo de Contadora, donde Venezuela tuvo una importante participación, y luego el Grupo de Apoyo a Contadora, cuando los esfuerzos de Contadora se habían debilitado.
Este proceso de afirmación de la acción colectiva en favor de la democracia tiene un apoyo importante en el Protocolo de Cartagena de Indias de 1985 que incorpora en la Carta de la OEA, como uno de sus propósitos esenciales, la promoción y consolidación de la democracia representativa dentro del respeto al Principio de No Intervención. Ello se reafirma con la Resolución 991, que otorga al secretario general el mandato para el desarrollo de Misiones de Observación Electoral y con el establecimiento en la Organización de la “Unidad para la Promoción de la Democracia”, para desarrollar políticas de mediano y largo plazo en la promoción y consolidación de las instituciones democráticas.
En 1991, los cancilleres aprobaron la Resolución 1080, “Democracia representativa”, en la que, por primera vez, se incorporan mecanismos de sanción para los casos de interrupción abrupta o irregular del proceso democrático. Un año después, en 1992, se modifica nuevamente la Carta de la OEA, mediante el Protocolo de Washington, que determina las acciones colectivas que se aplicarán en caso de gobiernos derrocados por la fuerza.
Años después, en 2001, se aprobó la Carta Democrática Interamericana, una suerte de Constitución democrática de la región, que describe cuál es el sistema que los países se comprometen a promover y defender colectivamente, frente a las amenazas autoritarias.
En la etapa inmediatamente anterior a la Carta Democrática, se habían producido varias situaciones de crisis que ameritaron la acción colectiva: Haití en 1991, Perú en 1992, Guatemala en 1993 y Paraguay en 1996. De ellas se aprendió que las amenazas a las democracias no eran solamente los golpes militares, sino también regímenes que surgen de elecciones populares y que luego devienen autocráticos.
Fue entonces, a través de múltiples procesos negociadores, que nuestra región reafirmó una forma de gobierno con la cual sus habitantes nos sentimos identificados. La Carta Democrática Interamericana plasmó estos conceptos, en un texto aprobado por todos los países, a través de un arduo proceso de negociación y concertación, que requirió un importante esfuerzo colectivo y que probó que, cuando existe buena voluntad y un objetivo claro, es posible logar resultados positivos.
Proceso de Paz Perú-Ecuador
Un segundo ejemplo es de carácter bilateral y me refiero a las negociaciones de paz entre Perú y Ecuador, entre 1995 y 1998.
Fue un proceso particularmente complejo y que requirió el uso de casi todas las modalidades de solución de controversias, la negociación directa, mediación, conciliación, buenos oficios e inclusive una suerte de arbitraje.
El tratado de Límites entre Perú y Ecuador es el Protocolo de Río de Janeiro, firmado en 1942. Ese instrumento jurídico designó a cuatro países como garantes de su cumplimiento: Argentina, Brasil, Chile y Estados Unidos.
En enero de 1995, se inició un conflicto por la incursión de tropas ecuatorianas en el Perú. Los garantes, apenas iniciado el conflicto, intervinieron para detener las acciones armadas. Se iniciaron tratativas directas entre las partes, con la asistencia de los garantes, que culminaron con la Declaración de Paz de Itamaraty, de febrero de 1995, que detuvo las acciones bélicas.
Una segunda etapa empezó en julio de 1995, con conversaciones preliminares entre los cancilleres de Ecuador y del Perú para acordar el marco en que se iba a producir la negociación, así como sus modalidades. Esta etapa se desarrolló durante el resto de 1995 y se prolongó casi todo el año 1996. Tuvieron lugar varias reuniones, siempre con el apoyo de los países garantes y se fueron afinando las “reglas de juego” de la posterior negociación entre las partes.
Esta negociación se desarrolló fundamentalmente en Brasil —país coordinador de los garantes— en 1997. Se inició con el intercambio de posiciones sobre el tema central, la frontera entre los dos países.
Vale la pena explicar, en breves términos, en qué consistía el conflicto: Ecuador sostenía que el tratado de límites era inejecutable porque se refería a accidentes geográficos inexistentes. Por su parte, Perú sostenía que el Protocolo de Río había delimitado la frontera y que lo único que debía hacerse era demarcarla.
En esta etapa, ambos países argumentaron extensamente sus respectivas posiciones. Se comprobó que no era posible avanzar más porque las posiciones eran irreconciliables. Las negociaciones se paralizaron y el fantasma de la guerra reapareció.
Se reanudó el proceso por iniciativa de los garantes, al introducir elementos positivos en la negociación. Se empezó a discutir, además del tema de la frontera, un tratado de comercio y navegación, para que Ecuador tuviera acceso al río Amazonas, un tratado de integración fronteriza y uno sobre medidas de fomento de la confianza.
Se iniciaron negociaciones paralelas, donde se fue avanzando, en primer lugar, en los temas de integración y fomento de la confianza. A mediados de 1998 se produjo una nueva paralización de las negociaciones cuando se comprobó que, en el tema de la frontera, no había acuerdo posible. Se recurrió entonces, nuevamente, a los garantes, los que estudiaron las posiciones y emitieron pareceres técnico-jurídicos, que fueron favorables a la posición peruana. Una vez emitidos estos pareceres, el proceso negociador volvió a estancarse porque no era políticamente viable para Ecuador aprobar esa conclusión.
Se inicia así la última etapa de la negociación, que fue a nivel presidencial y que tuvo un objetivo fundamentalmente político, encontrar una fórmula que permitiera finalizar las negociaciones. Ello se logró cuando Perú accedió a conceder al Ecuador un terreno de un kilómetro cuadrado, en la zona de frontera, en territorio peruano, en el cual Ecuador podía honrar a sus compatriotas caídos. Este gesto político fue el que permitió, finalmente, firmar la paz entre los dos países, haciendo posible, desde ese momento, un trabajo conjunto para el desarrollo, especialmente en el área de la frontera común.
Crisis democrática en Guatemala
El tercer caso se refiere a la crisis de la democracia en Guatemala, cuando, en 1993, se produjeron manifestaciones populares masivas en contra de incrementos a los precios de la energía y el transporte. El sector estudiantil inició también protestas públicas vinculadas a un incremento de pasajes y a otros reclamos. En esas protestas un estudiante murió asesinado.
Ese acontecimiento provocó un paro general, convocado para mediados del mes de mayo. Al mismo tiempo se produjeron algunos secuestros de estudiantes, un asesinato de un profesor universitario y de varios otros ciudadanos.
Ante esta situación de creciente violencia, se produjo un pedido a la Contraloría General para investigar las finanzas del presidente Serrano.
Su respuesta fue tomar el poder en forma dictatorial. El entonces presidente, Jorge Serrano, decidió disolver el Congreso, la Corte Suprema de Justicia y la Corte de Constitucionalidad, pidiendo al Tribunal Electoral que convoque a elecciones para elegir a diputados para una Asamblea Constituyente en 60 días. Propuso también candidatos para renovar la Corte Suprema. Asimismo, destituyó al procurador general de la Nación y decidió suspender derechos constitucionales, tales como las leyes de amparo, exhibición personal, la ley electoral y otras.
Para asegurar el control, al día siguiente de los anuncios, envió tropas a las casas del procurador de Derechos Humanos, del presidente del Tribunal Supremo Electoral y del presidente del Congreso. Prohibió también las reuniones de más de tres personas y desplegó el ejército para controlar las entradas a la ciudad capital y a la universidad de San Carlos
Frente a todos estos hechos, la Corte de Constitucionalidad decretó las medidas como ilegítimas e inconstitucionales. El Tribunal Electoral descartó la orden de convocar elecciones.
Al inicio de estos acontecimientos, se produjo una reunión de emergencia en la OEA y se decidió enviar una misión a Guatemala, encabezada por el secretario general e integrada por algunos cancilleres.
La misión se desplazó a la capital guatemalteca y encontró un panorama caótico, con serio peligro de incremento de la violencia, que podía convertir la situación en incontrolable.
La misión inició sus tareas visitando al presidente Serrano para solicitar su cooperación en lograr una salida al conflicto. Su respuesta fue reafirmarse en su posición.
Se inició también una ronda de conversaciones con las principales fuerzas políticas del país y con representantes de diversos sectores sociales.
Se pudo comprobar que la situación era crítica y que, si no se conseguía iniciar un proceso de negociación, el peligro de una ola de violencia podía concretarse fácilmente.
La misión consideró entonces conveniente iniciar conversaciones para propiciar una solución, cuyo objetivo central era volver a una situación democrática y constitucional, con pleno respeto al ordenamiento jurídico guatemalteco.
Ello se fue construyendo lentamente y, finalmente, se le presentó una propuesta al presidente Serrano, cuya esencia era que dejara sin efecto las medidas adoptadas por inconstitucionales y que, además, se iniciara un proceso de conversaciones entre los diversos sectores para volver a la normalidad. El presidente Serrano se negó a aceptar las condiciones propuestas.
Un par de días después, el presidente Serrano perdió el apoyo de las Fuerzas Armadas, que llegaron a la conclusión de que no era posible mantener su apoyo cuando la mayoría de la población estaba claramente en contra de él y de sus actos.
Cuando ello ocurrió, el presidente Serrano renunció a su cargo, abandonando el país. El vicepresidente lo reemplazó por un brevísimo plazo hasta que el Congreso eligió al procurador de Derechos Humanos, Ramiro de León, como el nuevo presidente.
Resalto que, para lograr este resultado, hubo múltiples conversaciones y negociaciones para evitar un estallido de violencia y lograr una salida pacífica de la crisis.
Conclusiones
Los ejemplos reseñados permiten concluir lo siguiente:
- Hay una clara voluntad mayoritaria en los países de la región de vivir en democracia.
- El respeto a la Constitución y las leyes, para preservar un régimen democrático, es esencial para superar las crisis.
- El diálogo y la negociación, con respeto a la posición del contrario, son fundamentales para una superación pacífica de las crisis.
- La comunidad internacional puede contribuir a superar las crisis, prestando apoyo a los esfuerzos internos para alcanzar una solución.
- Finalmente, la voluntad popular es decisiva para orientar la salida de las crisis, puesto que, sin contar con ella, no hay solución posible.
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